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Weltweit gültige Energie-Subventionen auf dem Prüfstand in der Praxis

Die Subventionen für die Energieversorgung mit fossilen Brennstoffen sind ein Paradoxon: Sie begünstigen die Erzeugung und den Konsum von klimaschädlichen Brennstoffen, obwohl die notwendige Entkarbonisierung offensichtlich ist und politische Beachtung erlangt hat. Die Auswirkungen der Energiesteuern auf den Einsatz von fossilen Brennstoffen, klimaschädigende Abgase und vor allem auf den Fortbestand des fossilen und nuklearen Energiesystems können nur abgeschätzt werden.

Nach Schätzungen der Internationalen Energieagentur (IEA) würde der Bedarf an Primärenergie bei einem Ausstieg aus den Fördermitteln für fossile Brennstoffe bis 2020 um 5% und die weltweiten Emissionen um 5,8% bis 2020 sinken[1]. Energiesteuern steht eine Umstellung von einem herkömmlichen auf ein nachhaltigeres Energiesystem inne. Besonders deutlich wird dieser Systemstreit bei den regenerativen Energieträgern, die auch deshalb stark vorangetrieben werden müssen, weil herkömmliche Energiequellen unmittelbar und mittelbar bezuschusst werden (z.B. wegen fehlender CO2-Preise).

Fördermittel für Fossilien lösen daher eine Spirale öffentlicher Ausgaben aus. In Ländern wie Deutschland, die sich der Transformation des Energiesystems verpflichtet haben, ist es offensichtlich, dass die Subventionierung fossiler Brennstoffe abgeschafft werden sollte. Unter Energiezuschüssen versteht die IEA staatliche Maßnahmen, die die Energieerzeugungskosten reduzieren, die Erträge der Energieerzeuger steigern oder die Energiekosten der Verbraucher senken. Diese Maßnahmen werden von der IEA als staatliche Maßnahmen bezeichnet.

Zu den typischen Instrumenten gehören Steuererleichterungen, Finanztransfers, billige Kredite, staatliche Garantien und Risikonahme, Regulierungs- und Handelsinstrumente[2]. Trotz ihrer breiten Definition von Zuschüssen begrenzt die IEA ihre Einschätzung von Zuschüssen auf Messungen, die den Strompreis unter das niedrigere Preisniveau drücken, das in einem liberalisierten Wirtschaftsraum erreicht werden würde (Price Gap Approach[4]).

In den IEA-Zahlen werden daher nur solche Massnahmen berücksichtigt, die die Verbraucherpreise reduzieren, aber vor allem die Verzerrungen der Energieträger ignoriert, solange ihre Erlöse nicht unter das Markniveau drückt werden. Die in den OECD-Ländern noch weit verbreiteten Beihilfen für die Energieerzeugung, die nicht von der IEA abgedeckt werden, sind nach wie vor weitreichend. Im Jahr 2009 wurden die globalen Produktionsbeiträge auf 100 Milliarden US-Dollar geschätzt[8].

2010 wurden Erdölprodukte mit 193 Mrd. USD die größten Energiensubventionen erhalten, gefolgt von Erdgas mit 91 Mrd. USD, Steinkohle mit 3 Mrd. USD und 122 Mrd. USD bei der Reduzierung der Strompreise[9]. Interessanterweise ist Erdgas mit einem durchschnittlichen Preisnachlass von 53% die im Verhältnis am stärksten geförderte Energiequelle[11].

Dies ist zum einen darauf zurückzuführen, dass Erdgas die wichtigste Energiequelle auf dem Strom- und Wärmemarkt, insbesondere in der früheren Sowjetunion, ist, und zum anderen darauf, dass der Erdgasmarkt in vielen Staaten noch immer wächst. Angesichts der unterschiedlichen Klimawirkungen und der Kontrollziele für den Strommix ist die Unterscheidung der Fördermittel nach Energiequellen wichtig.

Mit 66 Milliarden US-Dollar in absoluten Zahlen wurden die erneuerbaren Energien 2010 wesentlich weniger gefördert als die fossilen Brennstoffe[13]. Der Gesamtbetrag der Energiesteuern steht in einem starken Zusammenhang mit den Weltmarktpreisen (siehe Abb. 2). Dementsprechend stiegen die Energiesteuern 2008 auf über 550 Milliarden US-Dollar, da die Staaten immer größer werdende Unterschiede zwischen geregelten Inlandspreisen und den auf Rekordniveau gestiegenen Auslandspreisen ausgleichen[15].

Energiesteuern hindern so gezielt daran, dass die internationalen Bremspreissignale, die den Konsum von fossilen Brennstoffen reduzieren können, die nationalen MÃ? In Anbetracht des weltweit beachteten Subventionsniveaus war es ein bedeutender Zwischenschritt, den die G-20 auf dem Gipfeltreffen in Pittsburgh im Juni 2009 beschloss, "ineffiziente Energiensubventionen, die eine verschwenderische Nutzung fördern", allmählich zu zerschlagen und abzuschaffen.

Die beiden gehen über ihren eigenen Verein hinaus und fordern alle Nationen der Welt ausdrücklich auf, die Energiensubventionen zu reduzieren. Die G20-Initiative kam nach Pittsburgh rasch zum Stillstand, da die Bundesstaaten nicht gewillt waren, zu konkreten Massnahmen und Zeitplänen zu kommen, die über die bereits auf einzelstaatlicher Basis vereinbarten hinausgehen. Ein grundlegendes Problemfeld ist, dass es bisher nicht gelungen ist, einen Kompromiss bei der Festlegung von ineffektiven Energie-Subventionen zu finden.

Nichtsdestotrotz ist die Inititative von großer Wichtigkeit, da sie erstmals auf globaler Basis einen Erfahrungsaustausch über den Ausbau der fossilen Energieressourcen einleitet. Das Defizit besteht vor allem in der Verbuchung von Zuschüssen zur Energieerzeugung. Daher wird hervorgehoben, dass in einem ersten Ansatz die Zusammenführung von Angaben und Angaben von der Anwendung konkreter Messungen entkoppelt werden sollte, um Fortschritte bei der Gewährleistung von Offenheit und Internationalität zu erzielen.

Denn nur so kann ein "Best-Practice"-Austausch über soziale Abfederungsmaßnahmen möglich werden, die den erforderlichen systemischen Bruch überhaupt erst ermöglichen und deren Wichtigkeit daher von der G-20 unterstrichen wurde. Die Tatsache, dass das Auftrag der für Energie-Subventionen verantwortlichen Arbeitsgruppe der G-20 im Jahr 2011 in Cannes erweitert wurde, zeugt von einer gewissen Bereitschaft der Länder, am Ball innezuhalten.

Obwohl Australien, Brasilien, China, Frankreich, Japan, Saudi-Arabien, Südafrika und das Vereinigten Königreich erklärten, dass sie keine ineffektiven Zuschüsse für die Verwendung fossiler Brennstoffe gewähren würden. Die Preisvolatilität der Energierohstoffe und die Entwicklung der Joint Oil Data Initative ( "JODI") werden ebenfalls weiter große Beachtung finden. Das alles hat einen klaren Bezug zu den Energiekostenzuschüssen.

Es stimmt, dass es eine internationale Tendenz zum Subventionsabbau gegeben hat. Bei der weltweiten "Doppelaufgabe", eine sowohl umwelt- als auch klimafreundliche, gesicherte, verlässliche und kostengünstige Stromversorgung zu sichern, stellt dies eine große Belastung dar. Das, was Bradshaw[16] zu Recht "globale Energiedilemmata" nennt, macht es nicht nur schwieriger, mit dem Klimawandel und einer zukunftsfähigen Energielieferung weltweit umzugehen, sondern auch die Energiensubventionen weltweit zu reduzieren.

Als zumindest Pioniere im Bereich des Klimaschutzes haben sich die EU-Staaten darauf geeinigt, die IEA-Definition zur Ermittlung von Fördermitteln im Rahmen der G20-Initiative zu nutzen. In dem deutschen Report geht es um den Wegfall der Kohlebeihilfen, ohne in Steuerentlastungen zu gehen. Spanien bezog sich auch auf die bestehenden Beihilfen im Kohlebergbau und die Bergbaupläne. In dem unabhängigen Zwischenbericht der EU werden Informationen über die Mindestbesteuerungssätze für fossile Brennstoffe in der EU gegeben, nicht aber über die Position der EU-Subventionen in den Bereichen Agrarwirtschaft und Fischfang.

Die EU-Staaten haben im Zuge der G-20 wenig Bereitwilligkeit zur Offenlegung von Beihilfen gezeigt, und weder die Mitgliedsstaaten noch die EU selbst haben andere als die bereits beschlossenen Subventionsabbaumaßnahmen vorgelegt. Ende 2010 hat der Umweltministerrat die Kommmission nochmals ausdrücklich aufgefordert, einen solchen Aktionsplan zur Reduzierung umweltbelastender Beihilfen vorzulegen[19].

Allerdings steht bisher nur eine vom Europaparlament in Auftrag gegebene Untersuchung über das Ausmaß der umweltschädlichen Beihilfen in der EU zur Verfügung[20]. Ungeachtet der Emissionsminderungsziele bis 2050 und der Energiefahrplan 2050 gestaltet es sich schwierig, die Unterstützungssysteme für die fossilen und erneuerbaren Energieträger in der EU zu harmonisieren, zumal die Notwendigkeit einer solchen Vereinheitlichung kontrovers ist.

Mit der Ausrichtung des G20-Gipfels in Pittsburgh im Jahr 2009 unterstützten die USA nachdrücklich die Reduzierung der Energiesteuern und legten auch die Führung der G20-Arbeitsgruppe fest. Allerdings ist die letzte gescheiterte Bundesregierung im Monatsmonat 2011 an der Ablehnung der Republikaner -Senatoren[21] gescheitert, als sie versucht hat, Steuervergünstigungen für Erzeuger von fossilen Brennstoffen zu zerschlagen. Die Demokratien waren auch nicht in der Lage, im Zuge der Gespräche geeignete Massnahmen zum Schuldenabbau der US-Regierung zu ergreifen.

Es ist schwierig, die Gesamtmenge der Energiesteuern in den USA zu errechnen. Bei den bestehenden Massnahmen - z.B. Steuerentlastungen, Risikotransfer oder subventionierte Kredite - handelt es sich um die Förderdefinition der IEA[23], die jedoch in ihren Förderkalkulationen nicht Berücksichtigung finden, da sie den Strompreis nicht unterhalb des internationalen Marktniveaus dämpfen.

In ihrem Aktionsplan hat die US-Regierung selbst 12 Zuschüsse an die G-20 offengelegt, deren Ausgaben für den Staatshaushalt sich auf 3,9 Milliarden US-Dollar pro Jahr beliefen. Nicht enthalten sind jedoch die erheblichen Fördermittel der Länder[25]. In einer OECD-Analyse, die neben der föderalen Ebene auch Energiesteuern in Texas, Alaska und West Virginia in die Kalkulation einbezieht[26], werden die jährlichen Ausgaben für öffentliche Budgets auf 10 Milliarden US-Dollar geschätzt[27].

Untersuchungen, die die Höhe der Quersubventionen bei systematischer Berücksichtigung von Risikotransfer, Krediten und staatlichen Massnahmen quantifizieren, sind zurzeit nicht verfügbar. Russland, Europas größter Energieversorger, steht bei den Energiesteuern an dritter Position. Seit den 90er Jahren ist der Subventionsabbau ein wichtiges Leitmotiv. Allerdings wird sie ohne einen weiteren Preisanstieg ihr ehrgeiziges Etappenziel, die Steigerung der Energie-Effizienz um 40% bis 2020, nicht einhalten.

Sowohl verbraucher- als auch produktorientierte Beihilfen sind in Russland ein Frage. Wenn die Preise veröffentlicht werden, mit wenig konkreten Zielen für 2015, können sich auch die Unternehmensstrategie und das Koordinationssystem des bedeutendsten Gasversorgers für Europa verlagern. China hat sein gesamtstaatliches Niveau bereits auf 96 Prozent des Weltmarktsniveaus angehoben[29], ist aber der G20-Initiative zum Abbau von Beihilfen gegenüber geschlossen geblieben.

China hat in seinem Report für die G-20 erklärt, dass es die Steuererleichterungen für Hersteller von fossilen Brennstoffen reduzieren wolle, aber keine weiteren Zuschüsse angegangen sei. Sie hat im Juli 2010 die Kraftstoffpreise liberalisiert[31] und die reglementierten Tarife für Benzin, Flüssiggas und Petroleum weiter erhöht. Die Bundesregierung hat die Tarifreform trotz massiver Proteste nicht zurückgezogen[32].

Im Gegensatz dazu hat sie im Juli 2011 die Erlöse für Benzin, Flüssiggas und Petroleum erneut um 9, 14 bzw. 20 Prozent erhöht[33]. Beispielsweise hatten die Staatsverteiler im Jahr 2011 durch den Absatz von subventionierten Energieträgern 2 Prozent des Bruttoinlandsprodukts Indiens verloren[34]. Lediglich ein Dezent dieser Mittel war im Staatsbudget zum Verlustausgleich vorgesehen[35].

Die Bundesregierung wird ab dem 1. Januar 2012 die Subventionierung von Flüssiggas und Petroleum nach und nach durch Direktzahlungen an Bedürftige ersetzen[36]. Aber auch im Gasbereich hat die Bundesregierung 2010 die regulierten Tarife stark erhöht und staatlich ernannten Erzeugern das Recht erteilt, Erdgas aus neuen Lagerstätten zu marktüblichen Preisen zu verkaufen[37]. Auch im Kohlesektor will die Bundesregierung die Erlöse auf das marktübliche Niveau bringen.

Die Gewinner der Zuschüsse rechtfertigen sie mit allen Mitteln: Die Energiesubventionierung ist in vielen Ländern des Nahen Osten ein wesentlicher Teil der Machterhaltung, der Legitimation von Herrschern und der Betreuung der eigenen Kundschaft. Eine Reduzierung der Energiesteuern ist daher eine politische, hoch brisante Massnahme. Die Tatsache, dass der tunesische Regimewechsel mit Unruhe aufgrund steigender Nahrungsmittelpreise begann, ist ein Alarmsignal, da die Beihilfen mittel- und längerfristig auf die höheren Weltmarktpreise zurückgreifen.

Auch hier wirkt der Rohstofffluch auf internationaler Ebene und erhöht den Erdölpreis, da die erdölreichen Staaten ihre nationalen Haushalte immer mehr an ein höheres Weltpreisniveau anpassen. Mit über 80 Milliarden US-Dollar an Zuschüssen belegt der Iran den ersten Rang unter den Energiesubventionisten[43]. Bisher haben die iranischen Konsumenten nur etwa 15% der marktüblichen Preise für Fossilien und Strom bezahlt.

Bei den Preisen für regulierte Tarife handelt es sich in erster Linie in erster Linie in Form von Gelegenheitskosten für den Iran als Öl- und Gasproduzent. Insbesondere sollen die Erdölpreise auf einen Wert von mind. 90 Prozent und die Gaspreise für private Haushalte auf 75 Prozent des Ausfuhrpreises im Arabischen Meerbusen anheben werden. Im Elektrizitätssektor ist es das Bestreben, dass die Preisgestaltung die Produktionskosten wenigstens widerspiegelt[47].

Im Rahmen der Reformumsetzung kam es im Dez. 2010 zu drastischen Preiserhöhungen. Am extremen war der Dieselpreis mit einem Anstieg um mehr als 2 000 Prozent, während sich der Benzinpreis "nur" vervierfacht hat. Dabei wurde die Preissenkung durch drei Faktoren abgeschwächt: Entschädigung, ein fortschrittliches Tarifsystem und Ausnahmen. Der Ausgleich beträgt etwa 45 US$ pro Tag und Mensch - eine stolze Zahl für armere Haushalte[50].

Darüber hinaus wurde ein Mehrstufenpreissystem für Strom und Erdgas entwickelt, bei dem der Strompreis mit dem Verbrauch zunimmt. Dabei werden niedrigere Einkommensgruppen bevorzugt[51]. Dieselbe Wirkung zeigt die Einteilung der billigsten Benzinpreisklassen im Verkehrssektor. Öffentliche Demonstrationen gegen die Reformierung blieben bisher trotz der extrem hohen Preissteigerungen aus, die zum Teil auf eine verstärkte Unterdrückung zurückzuführen sind[52].

Die Subventionierung fossiler Brennstoffe ist die Ursache für ein Übel, das letztendlich genutzt werden muss, um eine effizientere Energienutzung, den Aufbau der erneuerbaren Energiequellen und die Entkarbonisierung des Energiesystems durchzusetzen. Obwohl ihre Reduzierung nicht wie ein CO2-Markt die externe Kostenverteilung überwinden kann, kann sie zumindest die Bedingungen des Wettbewerbs zwischen den Energiequellen harmonisieren.

Auch ein Abbau der Fördermittel wäre ein bedeutender Beitrag zu mehr Sicherheit in der Versorgung, da die niedrigen Strompreise in vielen Ländern die Investition in die Erneuerung der energetischen Infrastruktur wenig attraktiv gemacht haben. Abschließend möchte ich sagen, dass Energiebeihilfen einem wirksamen Kampf gegen die Armut im Energiebereich ebenfalls im Weg stünden, solange sie allen Energiekonsumenten zugute kommen. Statt die Armut zu bekämpfen, bedienen die Zuschüsse dann vor allem Haushalte mit höheren Einkommen, die unverhältnismäßig viel Strom konsumieren.

In den Mitgliedstaaten erfüllen Energiezuschüsse deklarationsspezifische Aufgaben der Wirtschaftsdiversifizierung, der Energieversorgungssicherheit und der Armutsminderung. Gerade in Ländern mit großen Energieressourcen können Zuschüsse zum Stromverbrauch ein wesentlicher Teil der Legitimation der Herrscher und des eigenen Kundenkreises sein. Energiesteuern, die prinzipiell auf die Bedürfnisse der Verbraucher ausgerichtet sind, können z.B. von Vermittlern gestrichen werden, die die daraus resultierenden Profite in die Absicherung ihrer Rechte "reinvestieren".

Der paradoxe Verteilungseffekt von Energiensubventionen wird unter anderem deshalb akzeptiert, weil die alternativen Arten der Verteilung von Rohstoffreichtum oder der Armutsbekämpfung in der Praxis in der Praxis einen höheren Verwaltungsaufwand voraussetzen, als er für viele Bundesstaaten möglich ist. Auch wenn weit verbreitete Energiesteuern in vielerlei Hinsicht unwirksam und teuer sind, können sie doch das Mittel der Entscheidung sein.

Durch die Preisschwankungen der Energieträger entsteht politischer Druck, die Strompreise für die Konsumenten weiter zu regeln. Zugleich könnte eine konsequente Reduzierung der weltweiten Energiensubventionen wahrscheinlich die Erdöl- und Erdgaspreise in den Ländern niedriger machen, in denen die marktbasierten Tarife vorherrschen. Dies könnte auch zu einer Änderung der Unternehmensstrategie der großen Hersteller im Falle einer Anpassung der Inlandsmarktpreise an die Exportpreise mit sich bringen.

Die Neustrukturierung des Fördersystems ist dafür eine grundlegende Voraussetzung, die eine Auseinandersetzung mit schmutzigen, schlechten und guten Subventionen[55] und mit den beabsichtigten und unbeabsichtigten Interaktionen zwischen Unterstützungssystemen erfordert.